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第 5 章：政府、法律與你的角色

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憲法與政府

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英國憲法：沒有成文憲法的國家

如果你問英國朋友：「你們憲法第一條寫什麼？」他多半答不出來。不是他沒讀書，而是英國根本沒有一部叫做「憲法」（constitution）的法典。

沒有憲法，國家怎麼運作？這一章先看英國怎麼一步步變成人人能投票的民主（democracy）國家，再看撐起這個國家的幾個機構：君主（monarch）、國會（Parliament）、首相（Prime Minister）、內閣（cabinet）、反對黨（the opposition）、文官（the civil service）和地方政府（local government）。國會兩院、議長（Speaker）和選舉的細節，下一章再詳細介紹。

整章的重點，一句話就能說完：英國是議會民主制（parliamentary democracy），君主是國家元首（head of state）。

投票權是一點一點爭來的

民主是一種讓全體成年人都有發言權的政府制度。可以是人民直接投票，也可以是選出代表，替自己做決定。

不過，19 世紀剛開始的時候，英國還稱不上今天說的民主。雖然有選舉、選得出國會議員（MP），但只有一小群人能投票：21 歲以上、擁有一定財產的男性。

整個 19 世紀，擁有投票權的人（也就是選舉權，franchise）越來越多，政黨也開始吸收一般男女當黨員。

憲章運動的六項訴求

1830 到 1840 年代，一群叫做憲章派（Chartists）的人發起改革運動。他們要求六件事：

在當時，大家普遍覺得這場運動失敗了。但到了 1918 年，這些改革大部分都已經實現。

憲章派的訴求後來一項一項成真：參選國會議員不再需要財產（1858 年）、秘密投票（1872 年）、議員開始領薪水（1911 年）、所有成年男性都能投票（1918 年）。選區也在 19 世紀後半漸漸調整得比較平均。唯一從來沒有實現的，是「每年改選一次」：今天英國的大選（General Election）是至少每五年舉行一次，而不是每年。

從少數男人到 18 歲的每一個人

1. 180019 世紀初：只有 21 歲以上、有一定財產的男性能投票
2. 1830s1830 到 1840 年代：憲章派要求六項改革，當時被認為失敗
3. 1918大部分憲章派的改革已經實現；30 歲以上的女性也有了投票權
4. 192821 歲以上的男性和女性都能投票，男女平等
5. 1969投票年齡降到 18 歲，男女都一樣

沒有寫下來的憲法

憲法是一個國家治理的一套原則。它包括負責治理國家的所有機構、這些機構的權力怎麼被制衡，也包括法律和慣例（conventions）。

英國的憲法沒有寫在任何一份單一文件裡，所以被稱為「不成文」憲法（unwritten constitution）。主要原因是：英國不像美國或法國，從來沒有發生過一場革命、讓整個政府制度永久地徹底換掉。英國最重要的機構，是幾百年來慢慢發展出來的。

要不要把憲法寫成一份文件？英國人自己也有不同意見：有人認為應該寫下來；也有人認為不成文的憲法比較有彈性，政府運作得更好。

沒有一部法典，不代表沒有規則。英國的憲法散落在很多地方：1215 年的大憲章（Magna Carta）、1689 年的權利法案（Bill of Rights）、歷年國會通過的法律、法院判例，還有大家默默遵守的慣例。像紐西蘭、以色列這樣沒有單一成文憲法的國家，在全世界屬於少數。

撐起國家的機構

英國政府由好幾個部分組成，主要的有：

• 君主制（the monarchy）
• 國會：包括下議院（House of Commons）和上議院（House of Lords）
• 首相
• 內閣
• 司法機關，也就是法院（the judiciary）
• 警察（the police）
• 文官體系
• 地方政府

此外，蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭還有分權政府（devolved governments），可以針對某些事務自己立法。

君主：統而不治

君主是英國的國家元首，也是許多大英國協（Commonwealth）國家的君主或國家元首。

英國實行君主立憲（constitutional monarchy）。意思是：國王或女王不治理國家，而是任命人民在民主選舉中選出的政府。選舉之後，君主會邀請擁有最多國會議員的政黨領袖，或是多黨聯合政府（coalition）的領袖，出任首相。

君主會定期和首相見面，可以提供意見、提出警告、給予鼓勵，但政府政策由首相和內閣決定。

從邱吉爾（Winston Churchill）開始，伊莉莎白二世（Elizabeth II）和每一位首相都有這樣的定期會面。這些會面是私下進行的，不做紀錄，所以沒有人確切知道君主在裡面「警告」過首相什麼。

伊莉莎白二世在父親過世後，於 1952 年即位；2012 年慶祝登基 60 週年的鑽禧（Diamond Jubilee）。她的丈夫是菲利普親王（Prince Philip），長子查爾斯王子（Prince Charles，威爾斯親王）是王位繼承人。

君主做哪些事？

• 典禮：每年主持國會新會期的開議（opening of Parliament）。開議時，女王會發表演說，概述政府未來一年的政策。所有國會通過的法律（Acts of Parliament），都以君主的名義制定。
• 代表英國：接見各國大使和大英國協國家的高級專員（high commissioners），款待來訪的各國元首，也出訪海外，支持英國和其他國家的外交與經濟關係。
• 穩定與延續：政府和首相經常換人，君主卻一直是國家元首。君主也是國家認同和驕傲的焦點，2012 年全國慶祝鑽禧就是一例。

國歌與入籍誓詞

英國國歌是《天佑女王》（God Save the Queen）。國家的重要場合，以及女王或王室成員出席的活動，都會演奏國歌。第一段歌詞的第一句是 God save our gracious Queen，整段在祈求上帝保佑君主長壽、得勝、長久統治。

新公民在入籍典禮（citizenship ceremony）上，要對君主宣誓或宣告效忠。兩種說法的內容一樣，差別只在要不要提到神：

正式的入籍典禮其實是 2004 年才有的，第一場在倫敦的布倫特（Brent）市政廳。在那之前，新公民是私下在有權見證宣誓的人面前宣誓，之後入籍證書再用郵寄寄來。現在典禮通常由地方議會主辦，典禮上會播放國歌。

議會民主制：選民 → 議員 → 政府

英國的政府體制是議會民主制。全國劃分成許多國會選區（constituencies），每個選區的選民在大選中選出自己的國會議員。所有當選的議員，組成下議院。

大部分議員都屬於某個政黨，擁有過半數議員的政黨組成政府。如果沒有任何一個政黨過半，可以由兩個政黨合作，組成聯合政府。

回頭看上面的圖：選民選出議員 → 下議院最大黨的領袖由君主邀請當首相 → 首相任命內閣。下面就從首相開始看。

首相與內閣

首相（簡稱 PM）是執政黨的領袖。首相任命內閣成員，也掌握很多重要的公職任命。

首相的官邸在倫敦市中心、靠近國會大廈的唐寧街 10 號（10 Downing Street）。另外，首相在倫敦郊外還有一棟鄉間別墅，叫做契克斯（Chequers）。

首相也可能被換掉：如果執政黨的議員決定換人，或首相自己想辭職。如果執政黨在大選中輸了，首相通常會辭職。

內閣：約 20 位資深大臣

首相會任命大約 20 位資深議員擔任各部會的大臣，其中包括：

• 財政大臣（Chancellor of the Exchequer）：負責經濟
• 內政大臣（Home Secretary）：負責犯罪、警政和移民
• 外交大臣（Foreign Secretary）：負責和其他國家的關係
• 其他大臣，叫做「國務大臣」（Secretaries of State），負責教育、衛生、國防等領域

這些大臣組成內閣，這個委員會通常每週開會，對政府政策做重要決定。很多決定還要經過國會辯論或通過。

每個部會還有其他層級較低的大臣，叫做「國務部長」（Ministers of State）和「政務次官」（Parliamentary Under-Secretaries of State），各自負責部會裡某一塊業務。

財政大臣的頭銜也有段故事。財政部（Exchequer）這個字來自中世紀的王室財政機構：當時官員在一張鋪著格子布（chequered cloth）的桌子上，像下棋一樣移動籌碼來算帳、收稅，「財政部」就是因這塊格子布得名。

反對黨、政黨與壓力團體

反對黨與影子內閣

下議院的第二大黨叫做反對黨。如果反對黨在下一次大選中獲勝，反對黨領袖通常就會成為首相。

反對黨領袖帶領自己的黨，指出他們認為政府做錯、做不好的地方。一個重要的機會，是國會開會期間每週一次的首相問答時間（Prime Minister's Questions）。反對黨領袖也會任命黨內資深議員擔任「影子大臣」（shadow ministers），組成影子內閣（shadow cabinet），負責挑戰政府、提出另一套政策。

反對黨的正式名稱是「女王陛下最忠誠的反對黨」（Her Majesty's Most Loyal Opposition），意思是反對政府，不等於背叛國家。首相問答時間現在固定在星期三中午。以前是每週兩次、每次較短；1997 年布萊爾（Tony Blair）上任後，改成每週三一次較長的問答，2003 年下議院調整開會時間後，才移到中午。

政黨制度

任何 18 歲以上的人都可以參選國會議員，但除非被大黨提名，否則不太可能當選。大黨包括保守黨（Conservative Party）、工黨（Labour Party）、自由民主黨（Liberal Democrats），以及代表蘇格蘭、威爾斯或北愛爾蘭利益的政黨。

也有少數議員不屬於任何主要政黨，叫做無黨籍議員（independents），通常代表自己選區重視的某個議題。

各大政黨都積極招募民眾加入討論、捐錢支持、在國會或地方選舉時幫忙。它們在大多數選區都有分部，每年也會召開制定政策的黨代表大會。

壓力團體與遊說團體

壓力團體與遊說團體（pressure and lobby groups）是想影響政府政策的組織，在政治上扮演重要角色。有些代表特定群體，例如代表英國企業觀點的英國工業聯合會（CBI，Confederation of British Industry）；有些針對特定議題發聲，例如環保的綠色和平（Greenpeace），或人權團體自由（Liberty）。

文官：不跟著選舉換人的團隊

首相和大臣會隨著選舉換人，但部會裡大部分的工作人員不會。他們是文官（civil servants），也就是常任的公務員：

• 協助政府制定並執行政策，也直接提供公共服務。
• 要對大臣負責。
• 憑能力錄取，而且政治中立，不是由政黨安插的人。
• 想當文官，就像應徵其他工作一樣提出申請。

文官要以熱忱投入工作，並遵守四個核心價值：正直（integrity）、誠實（honesty）、客觀（objectivity）和公正（impartiality，包括政治中立）。

大臣和文官之間的這種關係，被 1980 年代的英國情境喜劇《是，大臣》（Yes Minister）演得淋漓盡致：一位新上任的大臣，老是被經驗老到的資深文官「有禮貌地」牽著鼻子走。據說連當時的首相柴契爾夫人（Margaret Thatcher）都說這是她最喜歡的節目。

地方政府：從郡議會到倫敦市長

英國的城鎮、城市和鄉村，由民選的議會（council）管理，通常叫做地方當局（local authorities）。有些地區同時有區議會（district council）和郡議會（county council），分工不同；大部分大城鎮則只有一個地方當局。

地方當局在當地提供各種服務，經費來自中央政府撥款和地方稅。

很多地方當局會任命一位市長（mayor），作為議會的禮儀性領袖；也有些城鎮由選民直接選出市長，真正領導地方行政。

倫敦有 33 個地方當局，由大倫敦政府（Greater London Authority）和倫敦市長（Mayor of London）協調整個首都的政策。大部分地方當局的議員選舉，在每年 5 月舉行，很多候選人以政黨身分參選。

倫敦市長常常和另一個歷史悠久得多的職位搞混，那就是「倫敦金融城市長」（Lord Mayor of the City of London）。倫敦市長（Mayor of London）是 2000 年才設立、由全倫敦選民選出的；金融城市長則每年改選，只管倫敦市中心約一平方英里的「金融城」，主要是典禮性質。

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