手册

第 5 章：政府、法律与你的角色

范围

宪法与政府

阅读

约 16 分钟

小测验

13 题

英国宪法：没有成文宪法的国家

如果你问英国朋友：“你们宪法第一条写什么？”他多半答不出来。不是他没读书，而是英国根本没有一部叫做“宪法”（constitution）的法典。

没有宪法，国家怎么运作？这一章先看英国怎么一步步变成人人能投票的民主（democracy）国家，再看撑起这个国家的几个机构：君主（monarch）、议会（Parliament）、首相（Prime Minister）、内阁（cabinet）、反对党（the opposition）、文官（the civil service）和地方政府（local government）。议会两院、议长（Speaker）和选举的细节，下一章再详细介绍。

整章的重点，一句话就能说完：英国是议会民主制（parliamentary democracy），君主是国家元首（head of state）。

投票权是一点一点争来的

民主是一种让全体成年人都有发言权的政府制度。可以是人民直接投票，也可以是选出代表，替自己做决定。

不过，19 世纪刚开始的时候，英国还称不上今天说的民主。虽然有选举、选得出议员（MP），但只有一小群人能投票：21 岁以上、拥有一定财产的男性。

整个 19 世纪，拥有投票权的人（也就是选举权，franchise）越来越多，政党也开始吸收普通男女当党员。

宪章运动的六项诉求

1830 到 1840 年代，一群叫做宪章派（Chartists）的人发起改革运动。他们要求六件事：

在当时，大家普遍觉得这场运动失败了。但到了 1918 年，这些改革大部分都已经实现。

宪章派的诉求后来一项一项成真：参选下议院议员不再需要财产（1858 年）、秘密投票（1872 年）、议员开始领薪水（1911 年）、所有成年男性都能投票（1918 年）。选区也在 19 世纪后半渐渐调整得比较平均。唯一从来没有实现的，是“每年改选一次”：今天英国的大选（General Election）是至少每五年举行一次，而不是每年。

从少数男人到 18 岁的每一个人

1. 180019 世纪初：只有 21 岁以上、有一定财产的男性能投票
2. 1830s1830 到 1840 年代：宪章派要求六项改革，当时被认为失败
3. 1918大部分宪章派的改革已经实现；30 岁以上的女性也有了投票权
4. 192821 岁以上的男性和女性都能投票，男女平等
5. 1969投票年龄降到 18 岁，男女都一样

没有写下来的宪法

宪法是一个国家治理的一套原则。它包括负责治理国家的所有机构、这些机构的权力怎么被制衡，也包括法律和惯例（conventions）。

英国的宪法没有写在任何一份单一文件里，所以被称为“不成文”宪法（unwritten constitution）。主要原因是：英国不像美国或法国，从来没有发生过一场革命、让整个政府制度永久地彻底换掉。英国最重要的机构，是几百年来慢慢发展出来的。

要不要把宪法写成一份文件？英国人自己也有不同意见：有人认为应该写下来；也有人认为不成文的宪法比较灵活，政府运作得更好。

没有一部法典，不代表没有规则。英国的宪法散落在很多地方：1215 年的大宪章（Magna Carta）、1689 年的权利法案（Bill of Rights）、历年议会通过的法律、法院判例，还有大家默默遵守的惯例。像新西兰、以色列这样没有单一成文宪法的国家，在全世界属于少数。

撑起国家的机构

英国政府由好几个部分组成，主要的有：

• 君主制（the monarchy）
• 议会：包括下议院（House of Commons）和上议院（House of Lords）
• 首相
• 内阁
• 司法机关，也就是法院（the judiciary）
• 警察（the police）
• 文官体系
• 地方政府

此外，苏格兰、威尔士和北爱尔兰还有分权政府（devolved governments），可以针对某些事务自己立法。

君主：统而不治

君主是英国的国家元首，也是许多英联邦（Commonwealth）国家的君主或国家元首。

英国实行君主立宪（constitutional monarchy）。意思是：国王或女王不治理国家，而是任命人民在民主选举中选出的政府。选举之后，君主会邀请拥有最多下议院议员的政党领袖，或是多党联合政府（coalition）的领袖，出任首相。

君主会定期和首相见面，可以提供意见、提出警告、给予鼓励，但政府政策由首相和内阁决定。

从丘吉尔（Winston Churchill）开始，伊丽莎白二世（Elizabeth II）和每一位首相都有这样的定期会面。这些会面是私下进行的，不做记录，所以没有人确切知道君主在里面“警告”过首相什么。

伊丽莎白二世在父亲过世后，于 1952 年即位；2012 年庆祝登基 60 周年的钻禧（Diamond Jubilee）。她的丈夫是菲利普亲王（Prince Philip），长子查尔斯王子（Prince Charles，威尔士亲王）是王位继承人。

君主做哪些事？

• 典礼：每年主持议会新会期的开幕（opening of Parliament）。开幕时，女王会发表演说，概述政府未来一年的政策。所有议会通过的法律（Acts of Parliament），都以君主的名义制定。
• 代表英国：接见各国大使和英联邦国家的高级专员（high commissioners），款待来访的各国元首，也出访海外，支持英国和其他国家的外交与经济关系。
• 稳定与延续：政府和首相经常换人，君主却一直是国家元首。君主也是国家认同和骄傲的焦点，2012 年全国庆祝钻禧就是一例。

国歌与入籍誓词

英国国歌是《天佑女王》（God Save the Queen）。国家的重要场合，以及女王或王室成员出席的活动，都会演奏国歌。第一段歌词的第一句是 God save our gracious Queen，整段在祈求上帝保佑君主长寿、得胜、长久统治。

新公民在入籍典礼（citizenship ceremony）上，要对君主宣誓或宣告效忠。两种说法的内容一样，差别只在要不要提到神：

正式的入籍典礼其实是 2004 年才有的，第一场在伦敦的布伦特（Brent）市政厅。在那之前，新公民是私下在有权见证宣誓的人面前宣誓，之后入籍证书再用邮寄寄来。现在典礼通常由地方议会主办，典礼上会播放国歌。

议会民主制：选民 → 议员 → 政府

英国的政府体制是议会民主制。全国划分成许多议会选区（constituencies），每个选区的选民在大选中选出自己的下议院议员。所有当选的议员，组成下议院。

大部分议员都属于某个政党，拥有过半数议员的政党组成政府。如果没有任何一个政党过半，可以由两个政党合作，组成联合政府。

回头看上面的图：选民选出议员 → 下议院最大党的领袖由君主邀请当首相 → 首相任命内阁。下面就从首相开始看。

首相与内阁

首相（简称 PM）是执政党的领袖。首相任命内阁成员，也掌握很多重要的公职任命。

首相的官邸在伦敦市中心、靠近议会大厦的唐宁街 10 号（10 Downing Street）。另外，首相在伦敦郊外还有一栋乡间别墅，叫做契克斯（Chequers）。

首相也可能被换掉：如果执政党的议员决定换人，或首相自己想辞职。如果执政党在大选中输了，首相通常会辞职。

内阁：约 20 位资深大臣

首相会任命大约 20 位资深议员担任各部门的大臣，其中包括：

• 财政大臣（Chancellor of the Exchequer）：负责经济
• 内政大臣（Home Secretary）：负责犯罪、治安和移民
• 外交大臣（Foreign Secretary）：负责和其他国家的关系
• 其他大臣，叫做“国务大臣”（Secretaries of State），负责教育、卫生、国防等领域

这些大臣组成内阁，这个委员会通常每周开会，对政府政策做重要决定。很多决定还要经过议会辩论或通过。

每个部门还有其他层级较低的大臣，叫做“国务部长”（Ministers of State）和“政务次官”（Parliamentary Under-Secretaries of State），各自负责部门里某一块业务。

财政大臣的头衔也有段故事。财政部（Exchequer）这个字来自中世纪的王室财政机构：当时官员在一张铺着格子布（chequered cloth）的桌子上，像下棋一样移动筹码来算账、收税，“财政部”就是因这块格子布得名。

反对党、政党与压力团体

反对党与影子内阁

下议院的第二大党叫做反对党。如果反对党在下一次大选中获胜，反对党领袖通常就会成为首相。

反对党领袖带领自己的党，指出他们认为政府做错、做不好的地方。一个重要的机会，是议会开会期间每周一次的首相问答时间（Prime Minister's Questions）。反对党领袖也会任命党内资深议员担任“影子大臣”（shadow ministers），组成影子内阁（shadow cabinet），负责挑战政府、提出另一套政策。

反对党的正式名称是“女王陛下最忠诚的反对党”（Her Majesty's Most Loyal Opposition），意思是反对政府，不等于背叛国家。首相问答时间现在固定在星期三中午。以前是每周两次、每次较短；1997 年布莱尔（Tony Blair）上任后，改成每周三一次较长的问答，2003 年下议院调整开会时间后，才移到中午。

政党制度

任何 18 岁以上的人都可以参选下议院议员，但除非被大党提名，否则不太可能当选。大党包括保守党（Conservative Party）、工党（Labour Party）、自由民主党（Liberal Democrats），以及代表苏格兰、威尔士或北爱尔兰利益的政党。

也有少数议员不属于任何主要政党，叫做无党派议员（independents），通常代表自己选区重视的某个议题。

各大政党都积极招募民众加入讨论、捐钱支持、在议会或地方选举时帮忙。它们在大多数选区都有分部，每年也会召开制定政策的党代表大会。

压力团体与游说团体

压力团体与游说团体（pressure and lobby groups）是想影响政府政策的组织，在政治上扮演重要角色。有些代表特定群体，例如代表英国企业观点的英国工业联合会（CBI，Confederation of British Industry）；有些针对特定议题发声，例如环保的绿色和平（Greenpeace），或人权团体自由（Liberty）。

文官：不跟着选举换人的团队

首相和大臣会随着选举换人，但部门里大部分的工作人员不会。他们是文官（civil servants），也就是常任的公务员：

• 协助政府制定并执行政策，也直接提供公共服务。
• 要对大臣负责。
• 凭能力录取，而且政治中立，不是由政党安插的人。
• 想当文官，就像应征其他工作一样提出申请。

文官要以热忱投入工作，并遵守四个核心价值：正直（integrity）、诚实（honesty）、客观（objectivity）和公正（impartiality，包括政治中立）。

大臣和文官之间的这种关系，被 1980 年代的英国情境喜剧《是，大臣》（Yes Minister）演得淋漓尽致：一位新上任的大臣，老是被经验老到的资深文官“有礼貌地”牵着鼻子走。据说连当时的首相撒切尔夫人（Margaret Thatcher）都说这是她最喜欢的节目。

地方政府：从郡议会到伦敦市长

英国的城镇、城市和乡村，由民选的议会（council）管理，通常叫做地方当局（local authorities）。有些地区同时有区议会（district council）和郡议会（county council），分工不同；大部分大城镇则只有一个地方当局。

地方当局在当地提供各种服务，经费来自中央政府拨款和地方税。

很多地方当局会任命一位市长（mayor），作为议会的礼仪性领袖；也有些城镇由选民直接选出市长，真正领导地方行政。

伦敦有 33 个地方当局，由大伦敦政府（Greater London Authority）和伦敦市长（Mayor of London）协调整个首都的政策。大部分地方当局的议员选举，在每年 5 月举行，很多候选人以政党身份参选。

伦敦市长常常和另一个历史悠久得多的职位搞混，那就是“伦敦金融城市长”（Lord Mayor of the City of London）。伦敦市长（Mayor of London）是 2000 年才设立、由全伦敦选民选出的；金融城市长则每年改选，只管伦敦市中心约一平方英里的“金融城”，主要是典礼性质。

本章速记